100. YILINDA 1921 ANAYASASI'NA DAİR

Doç. Dr. Nilay Arat*/Dr. Öğr. Üyesi Aslı Topukcu**

23 Nisan 2021

 

1921 Anayasası, gerek anayasanın oluşturulma biçimi bakımından asli kuruculuk özelliği, gerekse de yeni bir devletin kuruluşuna işaret etmesi nitelikleriyle ve bağımsızlık mücadelesinin yürütülmesi sürecinde yürürlükte olan en üst hukuki belge olmasıyla, anayasal tarihimizde son derece önemli ve istisnai bir karaktere sahiptir. Öyle ki, 1921 Anayasası kendisinden önceki Osmanlı Devleti anayasacılık hareketlerinden ve sonraki Türkiye Cumhuriyeti Devleti anayasalarından farklı olarak öne çıkan birtakım özellikleri sebebiyle ayrışmaktadır. (1921 Anayasası’nın 100. Yılı kapsamında yakın zamanda yapılmış bir çalışma için bakınız.)

Bu kapsamda, asli kurucu iktidar tartışmaları ekseninde bağımsızlık mücadelesi ve yeni devlet kurma idealinin etkisi esastır. Nitekim yeni bir devletin kurulması ile hukukunun oluşturulması söz konusudur. 1921 Anayasası’nı kabul eden Büyük Millet Meclisi’nin bir anayasa hazırlanması amacıyla oluşmamasına rağmen, “olağanüstü yetkileri haiz bir meclis” olarak yeni bir devlet kurması ve onun teşkilatına yönelik kuralları koyması sebebiyle, Büyük Millet Meclisi’nin kurucu bir meclis olduğu kabul edilmektedir. (Erdoğan Teziç, Anayasa Hukuku, Beta, İstanbul, 2020, s. 185)

Burada kuruculuk unsuru bakımından Arendt’in kurucu iktidar anlayışı ile de paralel bir yapı gözlenmektedir. Bu kapsamda Arendt kuruculuk bakımından konseyleri ve halkın katılımını teşvik eder, ayrıca iktidarın ve hukukun kaynağının ayrıştırılmasını savunur. Türk Devrimi açısından yerel kongreler (Yerel Kongrelerle ilgili ayrıntılı bilgi için bkz.; Bülent Tanör, Türkiye’de Kongre İktidarları, Yapı Kredi Yayınları, İstanbul, 2009) Arendt’in konsey kavramıyla bağlantılandırılabilir. (Dinçer Demirkent, Bir Devlet İki Cumhuriyet, Ayrıntı, İstanbul, 2017, s. 66) Bu yaklaşımdan ve yapımından önceki süreçten yola çıkılarak 1921 Anayasası değerlendirildiğinde, daha önce Osmanlı anayasal gelişmeleri sürecinde hiç olmayan demokratik bir yapıyla karşılaşmaktayız. Bu da 1921 öncesi sürecin de kuruculuk unsuru bakımından farkını ortaya koyması ve bu yönüyle o zamana kadarki anayasal gelişmelerden ayrışması açısından 1921 Anayasası’nın özgün yapısına dikkat çekmektedir.

Anayasalar devletin kuruluşunu, organlarını, bu organların işleyişi ve birbiriyle ilişkilerini ve temel hak ve özgürlükleri düzenleyen, devletlerin statüsü niteliğinde hukuki belgelerdir. Bu unsurlar da aynı zamanda maddi anlamda anayasa kavramının içeriğini oluştururlar. 1921 Anayasası’nı maddi anlamda anayasa bakımından değerlendirdiğimizde; egemenlik biçimine, devletin yönetim şekline, meclisin işleyişine ve taşra idareleri ile yerel yönetimlere ilişkin hükümler içerdiği görülmektedir. Bununla birlikte, maddi anlamda bir anayasanın temel unsurlarından biri olan temel hak ve özgürlüklere ilişkin hükümler 1921 Anayasası’nda yer almamaktadır. Aynı şekilde, yargı organı ve işleyişine ilişkin hükümlere de günümüzdeki anlamıyla yer verilmemiştir. Bu kapsamda 1921 Anayasası’nın maddi anlamda anayasa olarak nitelendirilebilmesi bakımından birtakım eksik içeriği ihtiva ettiği gözlemlenmektedir. Bu da dönemin şartları düşünüldüğünde şaşırtıcı değildir. Nitekim, işgal koşullarında bağımsızlık mücadelesi veren ve yeni bir devlet kurma idealiyle yola çıkan bir anlayışın ürünü olması bakımından 1921 Anayasası yönetimsel kurumsallaşmayı ön planda tutmuştur. (Bülent Tanör, Osmanlı-Türk Anayasal Gelişmeleri, Yapı Kredi Yayınları, İstanbul, 2004, s. 247)

1921 Anayasası dönemi Türk anayasacılık doktrininde “iki anayasalı dönem” olarak karşılığını bulmuştur. Bununla birlikte, bu “iki anayasalılık” olgusu bakımından ayrıntılı bir değerlendirmeye yer verilmemiştir. Çoğunlukla kabul edilen görüş 1876 Anayasası’nın 1921 Anayasası ile çelişmeyen hükümlerinin uygulamada olduğu yönünde olmuştur. Oysa, “iki anayasalılık” olgusu bağlamında aslında şeklen iki anayasadan; ancak yeni bir devletin kurumsal temellerini oluşturan ve egemenlik anlayışını kökten değiştiren yeni anayasanın ruhu bakımından tek bir anayasanın varlığından, bir diğer deyişle yalnızca 1921 Anayasası’ndan, söz etmek gerekir

Her ne kadar 1921 Anayasası 1876 Anayasası üzerine değişiklik yapmasa veya devamı niteliğinde olmasa da, ayrıca 1876 Anayasası’ndan farklı bir irade ve ihtiyaçtan kaynaklansa da, 1876 Anayasası dönemi ve hatta önceki Osmanlı anayasal gelişmelerinin birikiminden yararlanıldığı değerlendirilebilir. Ancak burada 1876 Anayasası’nı hukuki olarak esas alma ve o dönemki anayasal birikimden yararlanma ayrımının yapılması gerekir; 1921 Anayasası dönemi kapsamında bu açıdan ancak bir esinlenmeden söz edilebilir. Bunun yanı sıra ifade etmek gerekir ki, Ankara ve İstanbul hükümetleri olmak üzere iki ayrı hükümet ve bunların meşruiyetini dayandırdığı iki ayrı anayasanın varlığından söz edilebilir. Ancak bu iki ayrı ve birbirini tanımayan hükümetin iktidarını meşrulaştıran anayasal belgelerin farklı iki iktidar iradesinin ürünü olduğu düşünüldüğünde, birbirleriyle kesişmeleri olgusundan söz etmemek gerekir. Olguda iki anayasa vardır; ancak hukuken farklı meşruiyet zeminlerine sahip olan bu anayasalar birbirleriyle kesişmek yerine, birbirleriyle paralel düzlemde hukuki sonuç doğurmaktadır. Burada ayrıca belirtmek gerekir ki, 1921 Anayasası başta ortaya koyduğu egemenlik anlayışı (Ergun Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, Yetkin, Ankara, 2019, s. 26) ve yasama ve yürütme organlarının niteliği ile anayasanın ruhu bakımından da tamamen farklı bir hukuki metindir.  (Tanör, Osmanlı Türk Anayasal Gelişmeleri, s. 267)

1921 Anayasası’nın egemenlik anlayışı bakımından, kendisinden önceki süreçten keskin bir biçimde ayrılarak anayasal düzenimizi milli egemenlik anlayışı ile tanıştırdığı görülmektedir. Bu kapsamda 1921 Anayasası’nın 1. maddesi “Hâkimiyet bilâ kaydü şart milletindir. İdare usulü halkın mukadderatını bizzat ve bilfiil idare etmesi esasına müstenittir.” düzenlemesini içermektedir. Ardından 1921 Anayasası’nda 29 Ekim 1923’te yapılan değişiklikle, milli egemenlik anlayışı Anayasa’nın öngördüğü yeni yönetim biçimi olan cumhuriyet ile de pekiştirilmiştir.

1921 Anayasası olağanüstü koşullar içindeki bir geçiş dönemi anayasasıdır ve bundan dolayı yukarıda da belirtildiği üzere bir metni anayasa yapan birtakım hususlar da ihmal edilerek anayasa metni ortaya çıkarılmıştır.  Bu hususlardan en önemlisi de 1921 Anayasası’nın temel hak ve özgürlüklere ilişkin düzenlemelere yer vermemesidir. Burada yine döneme özgü bir değerlendirme yapma gereği kaçınılmazdır. Anlaşılan odur ki, anayasanın ulusal bağımsızlık mücadelesini yürütmeye katkısı ilk etapta temel hak ve özgürlüklerin önünde tutulmuştur.

1921 Anayasası’nın en özgün ve onu diğer anayasalarımızdan ayıran yönlerinden biri de kuvvetler birliği ilkesini benimsemesidir (1921 Anayasası Md. 2). Bu kapsamda yasama ve yürütme yetkisi Büyük Millet Meclisi’nde toplanmıştır. Öyle ki, kuvvetler birliği ilkesi sadece yasama ve yürütme ile sınırlı kalmamış, üyeleri Meclis tarafından ve mebuslar arasından seçilen İstiklal Mahkemeleri de yargı yetkisinin de Meclis’te olduğu bir yapıyı beraberinde getirmiştir. (Tanör, Osmanlı Türk Anayasal Gelişmeleri, s. 258-261) 1921 Anayasası’nın kurguladığı hükümet sistemi de bu bağlamda “meclis hükümeti sistemi” olarak karşımıza çıkmaktadır.

1921 Anayasası’nın öne çıkan özelliklerinden bir diğeri de, yerel yönetimlere geniş yer vermesi ve yerel yönetimleri özerklik bakımından ön plana çıkararak düzenlemiş olmasıdır. Öyle ki, maddi anlamda anayasanın içeriğinde yer alan temel hak ve özgürlükler ve yargıya ilişkin hükümlere yer vermeyen 1921 Anayasası’nda, yerel yönetimlere bu kadar geniş yer verilmesi yönetimde özerklik anlayışının geniş hakimiyet alanına sahip olduğu izlenimini uyandırmaktadır. Bunun da temeli, Büyük Millet Meclisi’nin halkçılık anlayışını egemen kılmış olmasıdır. (Tanör, Osmanlı Türk Anayasal Gelişmeleri, s. 266) Bununla birlikte, özerkliğe her ne kadar düzenleme açısından geniş yer verilse de, Anayasa’da belirtilen il ve bucak şuralarının toplanamaması sebebiyle özerkliğin yaygın bir uygulama alanı olmamıştır.

1921 Anayasası, Türkiye Devleti’nin ilk anayasası olmanın yanı sıra, günümüze kadar gelmiş önemli anayasal ilkelerin ve kurucu değerlerin ilk izlerini bulduğumuz bir hukuki belge olması açısından da Türk Anayasa tarihinde önemli bir yere sahiptir. Gerek egemenlik anlayışı, gerek yeni bir yönetim biçimi ortaya koyması, gerekse de yerinden yönetime ağırlık vermesi bakımından dönemin koşullarına göre son derece ileri izler taşımaktadır. Bunların yanında bir diğer önemli unsur ise asli kurucu iktidarın anayasanın oluşum sürecindeki rolüne ilişkindir. Günümüze kadar anayasa yapım süreçleri açısından değerlendirildiğinde bağımsızlık mücadelesi koşullarında ortaya çıkmasına rağmen demokratik usullere bağlı kalınarak yapılan bir anayasa olması bakımından da 1921 Anayasası özgün bir niteliğe sahiptir. Ancak hatırda tutulmalıdır ki, bu döneme özgü asli kuruculuk unsuru sonraki dönem anayasalarında karşımıza çıkmadığı gibi, yakın geçmişte de 1921 Anayasası ruhunun yanlış değerlendirildiği gözlenmektedir.

KHAS Hukuk Fakültesi İdare Hukuku Ana Bilim Dalı
Doç. Dr. Nilay Arat
KHAS Hukuk Fakültesi İdare Hukuku Ana Bilim Dalı
KHAS Hukuk Fakültesi Anayasa Hukuku Ana Bilim Dalı
Dr. Öğr. Üyesi Aslı Topukcu
KHAS Hukuk Fakültesi Anayasa Hukuku Ana Bilim Dalı

* nilay.arat@khas.edu.tr

** atopukcu@khas.edu.tr